L’attuazione ed il monitoraggio del PNRR

di Germano De Sanctis

Breve disamina delle previsioni concernenti l’attuazione ed il monitoraggio del PNRR, alla luce dell’ultima bozza redatta del piano medesimo.

La coerenza con le altre iniziative e la complementarietà dei finanziamenti.

Come è noto, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) esplica i propri effetti in un ambito temporale limitato, che si concluderà nel 2026.
Esso, opererà nell’ambito della più ampia strategia di sviluppo delineata dal Governo Draghi per i prossimi anni, che si comporrà di un insieme integrato di fonti di finanziamento e strumenti di policy, in coerenza con le indicazioni dell’Unione Europea.
Siffatta strategia costituirà un insieme unitario e si articolerà in priorità ed in obiettivi generali e specifici, individuati sulla base di un processo di programmazione articolato su vari livelli, da adottare e attivare progressivamente, coinvolgendo:
• le risorse proveniente da Next Generation EU;
• i finanziamenti della politica di coesione europea per il periodo 2021-2027;
• le risorse ordinarie del bilancio dello Stato;
• apposite risorse aggiuntive specificamente dedicate al finanziamento di interventi complementari al PNRR, che integrano e completano la strategia definita con il Piano.
Per quanto concerne le risorse nazionali aggiuntive al PNRR, l’Italia ha deciso di costituire un apposito Fondo di bilancio, con una dotazione complessiva di circa 31 miliardi di euro, destinato a finanziare specifiche azioni che integrano e completano il PNRR, al fine di rafforzare l’impatto degli investimenti, nell’ambito di una visione unitaria ed integrata dell’uso delle risorse europee e nazionali. Infatti, mediante tale Fondo Nazionale Complementare, il Governo intende integrare le risorse disponibili, al fine di conseguire le priorità e gli obiettivi del PNRR. Nello specifico, gli investimenti che saranno realizzati con il Fondo Nazionale Complementare saranno corredati di milestone e target e verranno monitorati e controllati dalle Autorità nazionali con le stesse modalità previste per il PNRR, seppur non saranno rendiconti alla Commissione europea.
L’integrazione tra il PNRR e il Fondo Nazionale Complementare sarà resa effettiva, mediante la realizzazione strumenti attuativi comuni. In particolare, saranno applicate procedure di attuazione omogenee, valide sia per gli interventi del PNRR che per gli interventi finanziati con le risorse del Fondo Nazionale Complementare. Siffatte regole verranno adottate attraverso l’adozione di apposite norme di semplificazione che accompagneranno la presentazione del PNRR alla Commissione Europea e che interesseranno anche:
• la governance degli interventi;
• il rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni coinvolte;
• la semplificazione delle procedure.

L’attuazione del PNRR.

Il sistema previsto per la fase di attuazione, monitoraggio e controllo del PNRR è descritto in un apposito allegato tecnico al PNRR medesimo.
In termini generali, possiamo dire che la fase di attuazione del PNRR perseguirà le seguenti finalità:

• la realizzazione di specifici interventi e delle necessarie riforme, cui provvedono, nelle rispettive competenze, le singole Amministrazioni centrali interessate (cioè, i Ministeri), nonché le Regioni e gli Enti Locali;
• il coordinamento centralizzato per il monitoraggio e il controllo sull’attuazione del PNRR. A tal fine, sarà istituita un’apposita struttura presso il MEF, che fungerà da il punto di contatto con la Commissione Europea;
• l’istituzione della Cabina di Regia per il PNRR, la quale avrà il compito di di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del presente Piano, il rafforzamento della cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale, e di proporre l’attivazione di poteri sostitutivi e le modifiche normative necessarie per l’implementazione delle misure del PNRR.

La realizzazione degli interventi previsti dal PNRR.

Per quanto concerne l’attuazione dei singoli interventi previsti dal PNRR, vi provvederanno, sulla base delle competenze istituzionali e tenendo conto del settore di riferimento e della natura dell’intervento, le seguenti Amministrazioni Pubbliche:
• le Amministrazioni centrali dello Stato;
• le Regioni;
• gli Enti Locali.
L’attuazione degli interventi avverrà utilizzando le strutture burocratiche e le procedure amministrative già esistenti, ferme restando le misure di semplificazione e di rafforzamento organizzativo che saranno introdotte.
Le Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione dei singoli interventi dovranno:
• effettuare i controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese;
• adottare tutte le misure necessarie per prevenire, correggere e sanzionare le irregolarità e gli indebiti utilizzi delle risorse;
• adottare tutte le iniziative necessarie per prevenire le frodi, i conflitti di interesse;
• evitare il rischio del doppio finanziamento pubblico degli interventi.
Inoltre, le medesime Amministrazioni Pubbliche saranno responsabili del recupero e della restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o doppio finanziamento pubblico.
Gli atti, i contratti ed i provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione degli interventi saranno sottoposti agli ordinari controlli di legalità, nonché ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale applicabile.
Le Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione degli interventi dovranno anche:
• assicurare la completa tracciabilità delle operazioni;
• tenere una contabilità separata per l’utilizzo delle risorse del PNRR;
• conservare tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati e renderli disponibili per le attività di controllo e di audit.
A tale fine, presso ciascuna Amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del PNRR dovrà essere individuata una struttura di coordinamento che avrà la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte della
Missione/Componente. Siffatta struttura dovrà anche rendicontare le spese e l’avanzamento dei target e milestone al MEF.
In estrema sintesi, le Amministrazioni centrali svolgeranno una supervisione generale sull’effettiva attuazione dell’investimento e/o riforma di riferimento e dovranno rendicontare le relative spese, nonché i target ed i milestone conseguiti.
Al fine di garantire un’efficace attuazione del PNRR, le Amministrazioni centrali, le Regioni e gli Enti Locali potranno beneficiare di azioni di rafforzamento della capacità amministrativa mediante, due modalità principali:
• l’assunzione di personale esperto a tempo determinato specificamente destinato alle strutture preposte all’attuazione delle iniziative del PNRR, dalla progettazione alla concreta realizzazione;
• il sostegno da parte di esperti esterni appositamente selezionati, al fine di assicurare la corretta ed efficace realizzazione dei progetti ed il raggiungimento dei risultati prefissati.
La selezione del personale a tempo determinato sarà facilitata attraverso l’attuazione dell’Investimento 2.1 “Accesso” della Missione 1 del PNRR, che consentirà alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica di reclutare profili tecnici e profili ad alta specializzazione con contratti temporanei finalizzati all’implementazione dei progetti del PNRR.
Pertanto, la semplificazione delle norme sul reclutamento del personale delle Pubbliche Amministrazioni e la velocizzazione delle relative procedure rappresenteranno una delle modalità attraverso le quali verrà assicurato il miglioramento della capacità amministrativa e tecnica delle strutture responsabili dell’attuazione degli interventi.
Tale semplificazione sarà adottata con un apposito decreto-legge, che sarà approvato immediatamente dopo la presentazione del PNRR alla Commissione Europea.
Inoltre, le Amministrazioni centrali e locali potranno ricorrere al supporto tecnico-operativo di task-force attivate attraverso società pubbliche che istituzionalmente affiancano le Pubbliche Amministrazioni nelle attività di definizione e di attuazione delle politiche di investimento pubblico per lo sviluppo.
Infine, un’ulteriore accelerazione dell’attuazione del PNRR verrà garantita mediante l’adozione da parte del Parlamento di varie norme di semplificazione.

Il coordinamento centrale del PNRR.

IL PNRR attribuisce al MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato il duplice ruolo di coordinamento centralizzato per l’attuazione del PNRR e di punto di contatto unico con la Commissione Europea.
In particolare, il MEF dovrà gestire il sistema di monitoraggio sull’attuazione del PNRR, rilevando:
• i dati di attuazione finanziaria;
• l’avanzamento degli indicatori di realizzazione fisica e procedurale.
Inoltre, il MEF dovrà predisporre e presentare alla Commissione Europea la richiesta di pagamento ai sensi dell’art. 22 Reg. UE n. 2021/241.
Il MEF provvederà anche a:
• verificare la coerenza dei dati relativi ai target ed ai milestone rendicontati dalle singole Amministrazioni Pubbliche responsabili delle Misure;
• valutare i risultati e l’impatto del PNRR.
Infine, sarà istituito presso il MEF un apposito Organismo di audit del PNRR indipendente, il quale sarà responsabile del sistema di controllo interno, con il compito di:
• proteggere gli interessi finanziari dell’Unione Europea;
• prevenire, identificare, segnalare e correggere casi di frode, corruzione o conflitto di interesse.
Al fine di assicurare l’efficace realizzazione degli adempimenti di monitoraggio, rendicontazione, controllo ed audit sull’attuazione del PNRR e delle relative riforme ed investimenti, si prevederà al reclutamento di unità di personale specializzato nelle materie economiche, giuridiche, statistico-matematiche e ingegneria gestionale per le esigenze di rafforzamento delle strutture operative del MEF degli altri Ministeri responsabili di Missione.

La Cabina di Regia per il PNRR.

Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sarà istituita una Cabina di Regia con il compito di:
• verificare l’avanzamento del PNRR, unitamente ai progressi compiuti nella sua attuazione;
• monitorare l’efficacia delle iniziative di potenziamento della capacità amministrativa;
• assicurare la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale;
• interloquire con le Amministrazioni Pubbliche responsabili in caso di riscontrate criticità;
• proporre l’attivazione dei poteri sostitutivi, nonché le modifiche normative necessarie per la più efficace implementazione delle misure del PNRR.
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi della Cabina di Regia mediante un apposito provvedimento normativo, il quale sarà adottato successivamente alla presentazione del PNRR alla Commissione Europea, saranno definite:
• la struttura;
• la composizione;
• le modalità di funzionamento e raccordo con le articolazioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Inoltre, verrà garantito il coinvolgimento de:
• i rappresentanti designati dalle Amministrazioni Pubbliche coinvolte nell’attuazione e nel coordinamento del PNRR;
• i rappresentanti designati dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni;
• i rappresentanti del partenariato economico e sociale di riferimento.
La Cabina di Regia si riunirà periodicamente, al fine di garantire il più tempestivo esercizio delle funzioni assegnate.

Il sistema di monitoraggio del PNRR.

L’attività di monitoraggio sull’attuazione del PNRR sarà coadiuvata da un apposito sistema informatico sviluppato dal MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, così come previsto dall’art. 1, comma 1043, Legge n. 178/2020.
Il sistema di monitoraggio dovrà rilevare tutti i dati relativi all’attuazione del PNRR:
• a livello finanziario, attraverso la rilevazione delle spese sostenute per l’attuazione delle misure e delle riforme;
• a livello fisico, attraverso la rilevazione degli appositi indicatori;
• a livello procedurale.
Il sistema dovrà anche registrare i dati di avanzamento dei target e dei milestone.
Le informazioni saranno rilevate, a livello di dettaglio, da parte dei titolari degli interventi (Comuni, Regioni, Ministeri, altri Enti) e rese disponibili alle singole Amministrazioni Pubbliche responsabili di Misura che le valideranno e le invieranno al MEF, il quale, a sua volta, curerà l’aggregazione a livello di PNRR e la conseguente divulgazione.
Il sistema di monitoraggio avrà la caratteristica di essere un sistema “unitario” per le politiche di investimento a sostegno della crescita, poiché rileverà anche i dati relativi all’attuazione degli interventi finanziati con il Fondo Complementare al PNRR, nonché i dati dei programmi finanziati dai fondi strutturali e di investimento europei 2021/2027 e dal Fondo di sviluppo e coesione nazionale.
Al sistema informatico di monitoraggio avranno accesso:
• gli utenti delle Istituzioni nazionali coinvolte;
• la Commissione Europea;
• l’OLAF;
• la Corte dei Conti;
• se del caso, l’EPPO in adempimento a quanto previsto dall’art. 22, par. 2, lett. e), Reg. UE n. 2021/241.

Il controllo e l’Audit.

In considerazione della specificità dello strumento finanziario ed in linea con quanto raccomandato dalla Commissione Europea, il PNRR dovrà prevedere verifiche aggiuntive rispetto all’ordinario e vigente controllo amministrativo stabilito dalla regolamentazione nazionale per il regolare utilizzo delle risorse finanziarie assegnate e che resta interamente confermato.
Infatti, l’intero sistema di verifica del PNRR sarà costituito, mutuando i sistemi di controllo dei fondi strutturali europei e sarà orientato a:
• la prevenzione;
• l’individuazione ed il contrasto di gravi irregolarità quali frodi, casi di corruzione e conflitti di interessi;
• lo scongiurare potenziali casi di doppio finanziamento.
Le attività di controllo saranno di competenza del Servizio centrale del PNRR, ma anche delle Amministrazioni centrali responsabili di misure (c.d. autocontrollo). In particolare, esse saranno concentrate su:
• l’effettivo conseguimento di target e milestone, per fornire rassicurazioni nel processo di rendicontazione alla Commissione Europea;
• la regolarità delle procedure e delle spese basate sulla valutazione dei rischi e proporzionate ai rischi individuati.
In aggiunta, saranno previste attività specifiche di Audit svolte dall’Organismo di Audit del PNRR sulla base di standard internazionali di controllo e che saranno finalizzate a:
• la verifica indipendente sull’efficacia del sistema di gestione (audit di sistema);
• la regolarità delle procedure e spese dichiarate (audit sulle operazioni);
• la correttezza dei milestone e dei target rendicontati (audit di performance).
Inoltre, ai fini del rafforzamento delle attività di verifica descritte saranno stipulati specifici protocolli d’intesa con la Guardia di Finanza e con le autorità indipendenti competenti tra cui l’ANAC.

La verifica dell’attuazione ed il monitoraggio del PNRR.

Al fine di semplificare i processi di gestione, controllo, monitoraggio e rendicontazione dei progetti finanziati ed aderire ai principi di informazione, pubblicità e trasparenza prescritti dalla normativa europea e nazionale, il PNRR utilizzerà il sistema Informativo “ReGiS” (sviluppato dal MEF), il quale supporterà i processi di attuazione dei programmi cofinanziati dall’Unione Europea e dei corrispondenti strumenti della programmazione nazionale, assicurando la tracciabilità e trasparenza delle operazioni e l’efficiente scambio elettronico dei dati tra i diversi soggetti coinvolti nella Governance del PNRR medesimo.
Il Sistema Informativo “ReGiS” è stato già previsto dall’art. 1 comma 1043, Legge n. 178/2020 ed è finalizzato a rispondere a quanto stabilito dall’art. 29 Reg. UE n. 2021/241, con riferimento alla raccolta efficiente, efficace e tempestiva dei dati per il monitoraggio dell’attuazione delle attività e dei risultati. Esso consisterà in uno strumento applicativo unico di supporto ai processi di programmazione, attuazione, monitoraggio, controllo e rendicontazione del PNRR.
Questo strumento sarà utile per fornire un continuo e tempestivo presidio sull’insieme delle misure finanziate e sul loro avanzamento finanziario, procedurale e fisico.
Ciascuna dimensione attuativa del PNRR sarà tracciata elettronicamente attraverso il corredo di tutte le informazioni di carattere anagrafico e di avanzamento delle attività, che le Amministrazioni Responsabili ed attuatrici gestiscono lungo l’intero ciclo di vita delle iniziative.
Inoltre, il Sistema Informativo “ReGiS” consentirà una puntuale verifica di target e milestone, e fornirà una visione integrata con l’analogo quadro di altri progetti in corso di realizzazione con altre fonti europee e nazionali a partire dalla programmazione complementare al PNRR.
Il Sistema Informativo “ReGiS” si integrerà anche con i sistemi della Commissione Europea.
Il sistema “ReGiS” sarà, altresì, disponibile per coadiuvare le unità per le relative attività comprese quelle di controllo. Attraverso la codificazione e tracciatura dei progetti finanziati nell’ambito dei diversi strumenti pubblici nazionali ed europei il Sistema Informativo “ReGiS” eviterà anche il rischio di doppio finanziamento. A tal fine, esso assicurerà la disponibilità dei dati di supporto per le attività di audit.
Infine, sarà garantita la predisposizione di una piattaforma digitale per fornire un’adeguata informazione sullo stato di avanzamento dei progetti contenuti nel PNRR.

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L’innovazione della Pubblica Amministrazione nel PNRR

di Germano De Sanctis

1. La Linea di Intervento “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della Pubblica Amministrazione”.

Il testo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (di seguito, denominato PNRR) approvato dal Consiglio dei Ministri il 12 gennaio 2021, prevede una specifica Linea di Intervento dedicata all’innovazione della Pubblica Amministrazione.

Nell’ambito della Prima Missione “Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura”, troviamo la prima Linea di Intervento “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della Pubblica Amministrazione”. Si evidenzia che tale Linea di Intervento è una delle quattro che costituiscono la prima Missione e può fare affidamento su una previsioni di investimenti pari ad 11,45 miliardi di euro.

Il PNRR specifica che le linee di intervento si sviluppano in modo articolato, sia nelle sue tre componenti progettuali, sia in una strategia ambiziosa di interventi ordinamentali, con particolare riguardo all’innovazione strutturale della Pubblica Amministrazione, all’interno di un quadro di riforma condiviso.

Gli obiettivi di innovazione e digitalizzazione riguardano anche le altre missioni. Infatti, la digitalizzazione è una necessità pervasiva e riguarda:

• la scuola nei suoi programmi didattici, nelle competenze di docenti e studenti, nelle sue funzioni amministrative, nei suoi edifici (cfr., a tal proposito, anche le Missioni 2 e 4 del PNRR);

• la sanità nelle sue infrastrutture ospedaliere, nei dispositivi medici, nelle competenze e nell’aggiornamento del personale, al fine di garantire il miglior livello di sanità pubblica a tutti i cittadini (cfr., a tal proposito, anche le Missioni 5 e 6 del PNRR);
• il continuo e necessario aggiornamento tecnologico nell’agricoltura, nei processi industriali e nel settore terziario (cfr., a tal proposito, anche le Missioni 2 e 3 del PNRR);
• le modalità di fruizione della cultura e del patrimonio artistico e archeologico, che costituiscono uno dei tratti distintivi del nostro Paese. La valorizzazione di tale patrimonio dovrà viaggiare anche attraverso canali digitali e raggiungere un vasto pubblico, guidandolo nei percorsi e nella scoperta del territorio nazionale, della sua cultura e della sua storia;
• la stessa Pubblica Amministrazione e la Giustizia, con importanti riflessi sulle dotazioni tecnologiche, sul capitale umano e infrastrutturale, sulla sua organizzazione e sulle modalità di funzionamento ed erogazione dei servizi ai cittadini.

In sinergia con la trasformazione digitale, il PNRR prevede lo sviluppo di un “Programma di innovazione strategica della Pubblica Amministrazione”, che mira a realizzare un cambiamento strutturale per rafforzare la Pubblica Amministrazione italiana, in maniera organica e integrata, ai diversi livelli di governo, attraverso un Amministrazione capace, competente, semplice e smart, in grado di offrire servizi di qualità ai cittadini e alle imprese e da rendere più competitivo il sistema-Italia.

Il Programma sarà anche accompagnato da interventi di carattere ordinamentale a costo zero, volti a definire una cornice normativa abilitante al cambiamento per il rilancio del Sistema Paese.

Inoltre, il PNRR sostiene con forza che la realizzazione degli obiettivi di crescita digitale e di modernizzazione della Pubblica Amministrazione, i quali costituiscono, al contempo:

• il presupposto per l’attuazione dei progetti previsti dal Recovery e Resilience Facility (di seguito, denominato RRF);
• una chiave di rilancio del Sistema Paese.

In tale ottica, la prima missione deve ricomprendere anche le iniziative in materia di digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo, e quelle concernenti il turismo e la cultura.

Tanto premesso, il PNRR procede a declinare questa Linea di Intervento per l’innovazione della Pubblica Amministrazione in quattro obiettivi specifici, connotati per la loro stretta interconnessione.

Nello specifico, il PNRR individua questi quattro obiettivi e li declina Nelle seguenti quattro specificheLinee di azione:

• Pubblica Amministrazione capace: reclutamento di capitale umano;
• Pubblica Amministrazione competente: rafforzamento e valorizzazione del capitale umano;
• Pubblica Amministrazione semplice e connessa: semplificazione delle procedure amministrative, digitalizzazione dei processi;
• Pubblica Amministrazione smart: creazione di poli territoriali per il coworking, lo smart working, il reclutamento e la formazione.

A queste quattro linee di azione corrisponde, ovviamente, una specifica previsione di investimenti.

Analizziamo nel dettaglio siffatte linee d’azione del PNRR, evidenziandone i lati positivi e le criticità.

2. Pubblica Amministrazione capace: reclutamento di capitale umano.

L’esposizione dell’obiettivo in questione è introdotto nel PNRR dalla considerazione che, in Italia, il personale del Pubblico Impiego, dopo anni di blocco del turn over, registra forti carenze in alcuni settori, unitamente ad un’età media molto elevata. Ne consegue la necessità di rendere prioritario l’immediato avvio di un necessario ricambio generazionale.

Tale investimento persegue la finalità di migliorare la capacità di reclutamento del settore pubblico e si configura come una misura fortemente connessa e funzionale anche alla realizzazione dei progetti del RRF, ivi inclusa la Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, assicurando sia una visione d’insieme dei reclutamenti necessari sia una maggiore rapidità e funzionalità nel reclutamento medesimo.

Si tiene a precisare che siffatto investimento copre le spese per l’assunzione in organico dei nuovi assunti (i cui costi rientrano nell’ordinario bilancio dello Stato e sono equivalenti ai costi di conclude il rapporto di Pubblico Impiego con la Pubblica Amministrazione), ma è destinato soltanto a sostenere le spese di riorganizzazione del reclutamento, le quali si sostanziano in quattro azioni:

• il ripensamento dell’analisi dei fabbisogni da connettere con le nuove mission delle Pubblica Amministrazione in attuazione del PNRR, attraverso un approccio, al contempo, organico e bottom-up, capace di muovere prioritariamente dai progetti ammessi al PNRR medesimo. Si tratta, a giudizio dello scrivente, della linea di azione più significativa. Infatti, l’analisi dei fabbisogni di personale determina la selezione dei nuovi concorsi da espletare ed è un’attività ineludibile per delineare i contorni di una Pubblica Amministrazione diversa ed adeguata a soddisfare le esigenze della collettività in questo inizio del XXI Secolo. Siamo di fronte ad un’attività che richiede un totale stravolgimento del modus operandi consolidato presso le Pubbliche Amministrazioni italiane, il quale si caratterizza, da tempo immemore, per la sua seriale ed automatica sostituzione delle unità di lavorative oggetto di pensionamento, riproducendo, in modo acritico, il medesimo modello organizzativo preesistente, senza verificarne l’efficacia e l’efficienza;
• il rafforzamento della nuova stagione concorsuale, già avviata, attraverso la programmazione continua e periodica dei concorsi pubblici, volti a reclutare prioritariamente giovani laureati con competenze tecniche. Le procedure concorsuali dovranno essere ripensati, mediante l’implementazione delle modalità di selezione secondo i modelli già adottati dalle istituzioni europee (cfr., ad esempio, il modello EPSO). Inoltre, le rinnovate procedure concorsuali, dovranno, altresì, valutare le capacità relazionali, motivazionali, attitudinali e di problem solving (c.d. soft skills). Appare evidente che un tale ripensamento delle procedure concorsuali comporterà necessariamente l’obbligo in capo alle Pubbliche Amministrazioni procedenti di porre una forte attenzione alla composizione delle commissioni d’esame;
• la realizzazione di un piano organico straordinario di assunzioni di personale a tempo determinato, destinato al rafforzamento delle Pubbliche Amministrazioni coinvolte nella realizzazione del Recovery Plan. A differenza delle altre azioni in esame, quest’azione non ha carattere ordinamentale e si connota come una misura straordinaria. Infatti, essa mira a garantire il necessario supporto specialistico all’attuazione concreta dei progetti, con attenzione particolare al tema della digitalizzazione, dell’innovazione e della modernizzazione dell’azione amministrativa. Siffatto reclutamento sarà effettuato sulla base della rilevazione del fabbisogno svolta entro maggio 2021 da ciascuna Pubblica Amministrazione, in collaborazione con il Dipartimento della Funzione Pubblica che, a sua volta, provvederà a definire le modalità di selezione e reclutamento più celeri ed efficaci. Il personale reclutato sarà assegnato alle Pubbliche Amministrazioni interessate, le quali provvederanno all’assunzione e dalla gestione del trattamento economico a valere sulle risorse dei singoli progetti del PNRR, con l’occasione di questa nuova stagione concorsuale, al fine di non disperdere le competenze tecniche acquisite e formate sul campo e di dare certezze alle migliori professionalità emerse, le predette assunzioni sono accompagnate dalla individuazione di meccanismi, selettivi e non automatici, di valorizzazione delle competenze e delle conoscenze maturate presso le P Amministrazioni, nell’ambito del reclutamento straordinario;
• la realizzazione di un “Portale del reclutamento”, che consentirà ai cittadini di accedere in maniera centralizzata e sistematica a tutti i concorsi a disposizione (per specifico profilo professionale con sistema di geo-refenziazione integrato) ed alle Pubbliche Amministrazioni di gestire in maniera unitaria i processi di reclutamento. La partecipazione alle procedure selettive da parte dei candidati attraverso il predetto Portale consentirà la creazione di un “fascicolo del candidato on line” contribuendo, in tal modo, alla riduzione degli oneri burocratici a carico dei partecipanti e delle stesse Pubbliche Amministrazioni. Il PNRR prevede, altresì, che tale Portale potrà, nel corso di una seconda fase, consentire anche la tempestiva ricognizione delle esigenze delle Pubbliche Amministrazioni e della mobilità dei dipendenti.

Lo stanziamento totale per questo primo obiettivo ammonta a 210 milioni di euro, che si aggiungono a quelli già previsti per le assunzioni relative ai singoli progetti del PNRR, a valere sulle risorse degli stessi.

3. Pubblica Amministrazione competente: rafforzamento e valorizzazione del capitale umano.

Il PNRR ha chiarito che tale secondo obiettivo mira a rafforzare la conoscenza e le competenze del personale della Pubblica Amministrazione, necessarie anche per contribuire proattivamente alla trasformazione digitale del settore pubblico.

L’investimento in questione intende anche rafforzare il capitale umano, attraverso:

• l’implementazione di percorsi di upskilling e reskilling del personale in servizio:
• la creazione di un sistema nazionale di certificazione ed accreditamento degli organismi di formazione.

Alla luce di questa premessa, sorge l’obbligo di riformare la formazione degli impiegati pubblici:

• ricorrendo ad un approccio operativo e behavioural;
• creando nuove professionalità pubbliche;
• incrementando la cultura tecnica degli amministratori rispetto a quella giuridica;
• privilegiando la priorità del raggiungimento dei risultati;
• facendo leva sullo spirito di missione dei civil servant.

Infine, l’investimento – che si accompagna ad interventi strutturali di natura ordinamentale – persegue lo scopo di individuare nuove e più efficaci forme di valorizzazione del personale con elevate capacità professionali in servizio nelle Pubbliche Amministrazioni, al fine di:

• motivare e incentivare il predetto personale ;
• migliorare conseguentemente l’efficienza delle Pubbliche Amministrazioni (riducendo, al contempo, la tensione a “migrare” verso strutture maggiormente attrattive in termini di prospettive di carriera e di sviluppi economici, con conseguenti costi in termini organizzativi e di perdita di know how da parte delle Pubbliche Amministrazioni di provenienza).

Tale obiettivo si connota per una impostazione concettuale veramente innovativa. Infatti, esso si fonda sull’intenzione di individuare nuove ed efficaci forme di valorizzazione degli impiegati pubblici muniti di elevate capacità professionali.

Appare evidente quanto questa previsione strida con la triste realtà dei fatti che vede la generalità dei modelli organizzativi delle Pubbliche Amministrazioni completamente insensibili alle istanze di crescita professionale dei propri dipendente, tendendo a deprimere le legittime istanze di funzionari muniti di elevate professionalità tecniche, ma che non svolgono alcuna funzione di tipo manageriale. Tale situazione ha impoverito le Pubbliche Amministrazioni italiane, privandole progressivamente di tecnici (avvocati, progettisti, ingegneri, architetti, geologi, geografi, esperti di informatica, analisti di dati, etc.), i quali hanno sempre più trovato interessate abbandonare le strutture pubbliche per impegnarsi in differenti percorsi lavorativi. La conseguenza è stata la diffusa difficoltà operativa delle Pubbliche Amministrazioni in presenza di procedure che richiedono l’apporto di elevate professionalità di tipo tecnico.

Tuttavia, seppur a fronte del lodevole intento di rafforzare le competenze del personale della Pubblica Amministrazione, l’impianto progettuale delinea un percorso operativo che non tiene minimamente conto del fatto che la formazione degli impiegati pubblici versa, da anni, in stato di abbandono, senza una adeguata programmazione e senza risorse sufficienti.

Infatti, secondo una dell’indagine condotta da FORUM PA nel 2018, sulle competenze dei dipendenti pubblici, è emerso che solo sei dipendenti pubblici su dieci avevano ricevuto formazione nel corso dell’anno precedente. Il contenuto di tale formazione è consistita prevalentemente in un aggiornamento su:

• temi giuridico-normativi (32,2%);
• informatica e telematica (12%);
• materie tecnico-specialistiche (11,8%)
• lingue straniere (4%);
• temi manageriali (5,3%);
• comunicazione (8,4%);
• organizzazione (9,4%).

Sempre nel corso dell’anno 2018, sono stati pubblicati gli ultimi dati ufficiali sull’ammontare delle risorse finanziarie destinate alla Pubblica Amministrazione. Orbene, tale stanziamento ammontava a soli circa 150 milioni di euro, mentre il costo totale del delle retribuzioni di tutti la Pubblica Amministrazione, nel corso del medesimo anno, si è attestata a 161,9 miliardi di euro. Ricordo a tutti, che nel 2001, era stato fissato un obiettivo di spesa per la formazione del Pubblico Impiego, pari all’1% del costo totale delle retribuzioni della Pubblica Amministrazione. Appare evidente, come, diciassette anni dopo, il raggiungimento di questo obiettivo è ben lungi dall’essere realizzato.

L’obiettivo in questione è declinato dal PNRR in cinque azioni:

• l’introduzione di meccanismi di rafforzamento del ruolo, delle competenze e delle motivazioni dei civil servant, attraverso percorsi di valorizzazione della professionalità acquisita e dei risultati raggiunti, anche tramite la previsione di progressioni di carriera basate su percorsi non automatici ma selettivi di sviluppo e crescita;
• l’introduzione di un nuovo modello di lavoro pubblico, anche attraverso strumenti normativi e contrattuali, con valutazione e remunerazione basate sul risultato che richiede un nuovo sistema di misurazione e valutazione delle performance – anche attraverso il potenziamento della citizen satisfaction – volto a conseguire una maggiore selettività nella individuazione delle eccellenze professionali e nel raggiungimento dei risultati, anche attraverso sistemi di analisi di impatto del lavoro agile e di valorizzazione economica delle risorse umane aventi caratteristiche di eccellenze professionali. A tal proposito, appare necessario addivenire ad un netto mutamento dei criteri di valutazione, i quali rischiano di essere percepiti come meramente individuali e come una sorta di diritto remunerativo acquisito a seguito di una procedura di assegnazione meramente formale;
• l’introduzione di meccanismi di rafforzamento del ruolo e delle competenze dei dirigenti pubblici, riservando particolare attenzione al tema dell’accesso delle donne a posizioni dirigenziali. Nello specifico, il PNRR prevede l’attivazione di percorsi di formazione manageriali ad hoc – partendo da un assessment personalizzato delle competenze – per i dirigenti delle amministrazioni centrali, con previsione di un percorso di formazione che tenga conto delle specifiche attività previste nello svolgimento dell’incarico. Anche in tal caso, l’effettiva realizzazione di siffatto obiettivo non tiene minimamente conto dello stato in cui verso la dirigenza pubblica che, ormai da troppo tempo, attende un sua riforma per renderla al passo con i tempi attuali;
• la realizzazione di una riforma del sistema di formazione, in particolare con riferimento alla esigenza di riqualificazione connessa alla trasformazione digitale. Il PNRR chiarisce che si tratta della volontà di realizzare:
  • un programma integrato di formazione e certificazione della qualità dell’offerta formativa;
  • un sistema nazionale di accreditamento degli enti formatori;
  Attualmente, il sistema della formazione professionale è molto sofferente e richiede, da anni, un intervento organico, capace di rivedere la funzione di questa importante attività per lo sviluppo del Paese. Infatti, bisogna abbandonare una visione della formazione molto ripiegata sul mero momento formativo, per aprirsi ad una funzione di supporto (non meramente formale) da parte della formazione alle politiche attive del lavoro ed agli interventi di riqualificazione delle forze lavoro in cerca di occupazione, a seguito di crisi aziendale, o per necessità di manuutenzione delle competenze;
• l’incremento del lavoro agile, unitamente a nuove forme di organizzazione del lavoro pubblico finalizzate ad assicurare:
  • l’incremento della produttività individuale;
  • l’innovazione dei processi operativi, specie quelli che hanno come destinatari una utenza esterna;
  • la conciliazione dei tempi di vita e lavoro.

A costo di ripeterci, è necessario evidenziare il fatto che il PNRR non tiene minimamente conto delle condizioni in cui le Pubbliche Amministrazioni sono state costrette ad avviare il lavoro agile sin dall’inizio della pandemia, con la conseguenza che l’intento in questione, seppur lodevole, rischia di ridursi in una mera affermazione di principio. Infatti, non vi è un solo rigo di analisi circa la scarsa digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, la quale è sovente inadempiente rispetti a vari adempimenti che il Codice dell’Amministrazione Digitale le prescrive di rispettare sin dal 2005, come ad esempio, l’adozione in forma prioritaria di software open source, oppure l’adozione in modo esclusivo dei formati aperti (cioè i formati, .odt, .ods., .odp e pdf/a), relativamente ai file contenenti i suoi atti ufficiali.

Per questo secondo intervento è stato previsto uno stanziamento totale di 720 milioni di euro.

4. Pubblica Amministrazione semplice e connessa: semplificazione delle procedure amministrative, digitalizzazione dei processi

Il terzo intervento del PNRR che interessa la Pubblica Amministrazione riguarda il processo di digitalizzazione delle procedure e di sviluppo della loro interoperabilità.

A tal proposito, siamo di fronte ad una occasione irripetibile per avviare concretamente un radicale ripensamento dei procedimenti, spesso ancora disciplinati da normative obsolete e prive di analisi di impatto, con l’obiettivo di

• realizzare una drastica riduzione dei costi e dei tempi delle procedure;
• erogare servizi secondo nuovi standard di qualità;
• costruire processi partecipati e dall’esito certo, anche sfruttando le nuove tecnologie digitali.

Nello specifico, siffatto investimento persegue l’obiettivo di trasformare la Pubblica Amministrazione in un’organizzazione semplice, snella e connessa, capace di offrire servizi pensati sulle reali esigenze di cittadini ed imprese e disegnati in una logica utente-centrica. A tal fine, l’investimento in questione prevede la mappatura completa di tutte le procedure amministrative che ineriscono alle attività economiche o alla vita dei cittadini, con priorità per quelle necessarie alla rapida attuazione dei progetti del Recovery Plan e con la consultazione ad hoc delle categorie interessate.

Il PNRR precisa che tale sistematico “censimento dei procedimenti” è propedeutico e funzionale alla modifica, sul piano normativo (se del caso, con apposita legge delega), della reingegnerizzazione, in chiave digitale, della disciplina dei procedimenti medesimi, da effettuare, tra gli altri, secondo i principi della soppressione degli adempimenti non più necessari, della riduzione dei tempi e dei costi, della trasparenza e dell’affidamento, della integrale digitalizzazione e della interoperabilità digitale (con una effettiva implementazione del principio once-only).

L’investimento in esame prevede, altresì:

• la velocizzazione delle procedure per il rilancio supportando le amministrazioni statali, regionali e locali nella gestione dei procedimenti complessi (infrastrutture, opere pubbliche, impianti produttivi, valutazioni ambientali, transizione energetica, edilizie urbanistiche e paesaggistiche etc.) attraverso la messa a disposizione di pool di esperti multidisciplinari;
• la semplificazione, reingegnerizzazione e integrale digitalizzazione delle procedure per edilizia ed attività produttive attraverso la digitalizzazione del front office e del back office e l’interoperabilità dei flussi documentali tra le PubblicheAmministrazioni (SUAP, SUE, Conferenze di servizi telematiche e altre procedure rilevanti per le attività produttive).

Sono infine previste:

• una fase di verifica ex post e di monitoraggio;
• un’azione di formazione ad hoc dei dipendenti che dovranno attuare le procedure digitalizzate e semplificate;
• un’azione di comunicazione istituzionale delle riforme e delle semplificazioni adottate, anche attraverso il web ed i social media, sia per informare cittadini e imprese sia per accrescere la “reputazione Paese”, secondo le tecniche del Country branding.

Lo stanziamento totale previsto per questo terzo intervento è di 480 milioni di euro.

Appare evidente, specialmente dopo questo primo anno di pandemia, come sia esiziale per il Sistema Paese assicurarsi una Pubblica Amministrazione tecnologicamente adeguata ai tempi che stiamo vivendo, garantendo procedure amministrative semplici e fruibili anche in forma telematica. Si tratta indubbiamente di un obiettivo molto ambizioso e di difficile realizzazione.

Il punto di partenza di questa strategia è individuato dal PNRR nella predetta mappatura completa di tutte le procedure amministrative che ineriscono alle attività economiche o alla vita dei cittadini, con priorità per quelle necessarie alla rapida attuazione dei progetti del Recovery Plan e con la consultazione ad hoc delle categorie interessate. Risultano altrettanto importanti, sia la messa a disposizione delle Pubbliche Amministrazioni del pool di esperti multidisciplinari, sia l’interoperabilità dei flussi documentali.

Purtroppo, lo stanziamento previsto per questo obiettivo (pari a soli 480 milioni di euro) è veramente modesto, rispetto ai risultati che si intendono raggiungere. Infatti, sebbene bisogna riconoscere che l’Agenda per la Semplificazione redatta dal Dipartimento della Funzione Pubblica risulta essere un importante punto di partenza, rimane il fatto che l’ineludibile affiancamento delle Pubbliche Amministrazioni, affinché l’attività di semplificazione si traduca in azioni e comportamenti concreti ed efficaci ha un costo rilevante e prolungato nel tempo e la previsione contenuta nel PNRR appare oggettivamente insufficiente.

5. Pubblica Amministrazione smart: creazione di poli territoriali per il coworking, lo smart working, il reclutamento e la formazione

Il quarto investimento previsto in tale ambito dal PNRR ha per oggetto la progettazione e la realizzazione, anche attraverso il recupero di beni demaniali, di poli tecnologici territoriali delle amministrazioni pubbliche (PTA), riprogettate secondo modelli innovativi dell’utilizzo dello spazio e di prestazione delle attività lavorative, che fungano da:

• spazi di coworking e smart working, anche al fine di decongestionare i centri urbani;
• poli di innovazione tecnico-organizzativa, grazie al confronto, all’interazione ed alla socializzazione della conoscenza di dipendenti di amministrazioni diverse;
• centri di formazione e di erogazione di servizi pubblici.

Per espressa ammissione del PNRR medesimo, l’obiettivo in questione è quello di sperimentare nuovi contesti fisico-organizzativi-tecnologici pubblici, da replicare nelle sedi delle Pubbliche Amministrazioni.

Lo stanziamento totale per questo quarto intervento è di 100 milioni di euro.

A parere dello scrivente, si è in presenza di un intervento veramente innovativo. Infatti, l’idea di favorire la realizzazione di luoghi fisici per lavorare, peraltro, collocati vicino ai lavoratori ed agli utenti, persegue un duplice obiettivo:

• in primo luogo, assicura un recupero efficace delle aree periferiche delle città, limitando anche i movimenti casa/ufficio;
• in secondo luogo, rivitalizza interi quartieri “dormitorio” ed assicura una nuova vivibilità ai centri storici.

In estrema sintesi, questa prospettiva garantirebbe un uso più intelligente del territorio e garantirebbe un maggiore rispetto dei tempi di vita e di lavoro, riducendo il pendolarismo.

Ovviamente, bisogna evitare di desertificare i centri storici e di isolare eccessivamente i lavoratori dai luoghi decisionali del proprio contesto lavorativo.

Tuttavia, se si si tengono bene a mente questi rischi, non dovrebbe essere difficile creare un virtuoso percorso progettuale.

Anche in tal caso, preoccupa molto la scarsa dotazione finanziaria prevista, poiché siffatto intervento meriterebbe ben altre e più ingenti risorse.

6. Conclusioni

Alla luce di queste considerazione emerge un quadro discretamente positivo delle proposte di intervento contenute nel PNRR a favore dell’innovazione della Pubblica Amministrazione.

Vi sono vari punti positivi, anche se scarsamente declinati e sovente scollegati da una necessaria analisi di contesto.

Invece, gli elemento che destano maggiori preoccupazioni sono:

• l’esiguità delle dotazioni finanziarie previste;
• le incertezze circa l’effettivo aumento dei momenti formativi a favore del personale già in forza;
• i dubbi sulla reale consistenza quantitativa e qualitativa della “pattuglia” di professionisti che dovrà essere assunta;
• la mancata migliore definizione delle attività a supporto della semplificazione amministrativa;
• l’assenza totale degli indicatori di risultato.

Infine, si esprime una preoccupazione di fondo, il tema dell’innovazione della Pubblica Amministrazione è affrontato in modo caotico, senza selezionare le priorità che dovranno essere necessariamente selezionate , anche alla luce della più volte citata esiguità delle risorse assegnate. Si corre seriamente il rischio che la volontà di perseguire un piano eccessivamente ambizioso si traduca in un’azione poco concreta, se non efficace. Forse sarebbe meglio circoscrivere gli interventi e concentrando le risorse finanziarie disponibili, in modo da assicurare il raggiungimento effettivo degli obiettivi che si andranno ad indicare definitivamente.

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È stato firmato il più grande patto commerciale del pianeta. Si chiama RCEP e coinvolgerà 15 paesi dell’Asia e del Pacifico.

di Germano De Sanctis

Durante un importante vertice dell’ASEAN tenutosi on line , quindici economie dell’area Asia-Pacifico hanno sottoscritto il più grande patto di libero scambio del mondo. Si tratta di un accordo sostenuto dalla Cina e che esclude gli Stati Uniti d’America.

Il suo nome è “Regional Comprehensive Economic Partnership” (RCEP) ied è un ulteriore colpo al “Trans-Pacific Partnership” (TPP), l’accordo promosso, a suo tempo, dall’ex presidente americano Barack Obama e dal quale il suo successore Donald Trump è uscito sin dal 2017.

Secondo molti analisti, il RCEP rafforzerà la posizione della Cina come partner economico di tutto il Sudest asiatico, il Giappone e la Corea del Sud, garantendo, al contempo, alla seconda economia mondiale una migliore posizione per dettare le regole commerciali in questa regione.

Gli Stati Uniti d’America sono assenti, sia dal RCEP, sia dal successore del Trans-Pacific Partnership (TPP), il quale fu fortemente voluto da Barack Obama. Ne consegue che l’economia più grande del pianeta è fuori dalle due intese commerciali che interessano la regione in più rapida crescita di tutto il mondo.

Inoltre, il RCEP potrebbe favorire la Cina nel suo tentativo di ridurre la sua dipendenza dal mercato e dalla tecnologia statunitense. Si tratta di un’esigenza molto sentita in Cina, a seguito della nota e sempre più profonda frattura con gli Stati Uniti d’America.

All’interno del RCEP, si è trovata la possibilità di intersecare mediante un patto multilaterale esteso, da una parte, gli accordi dei dieci membri dell’Associazione delle nazioni del Sudest asiatico (ASEAN) – cioè il Brunei, Cambogia, Indonesia, Laos, Malaysia, Myanmar, Filippine, Singapore, Thailandia e Vietnam – d’altra parte, la partecipazione in forma unitaria di Australia, Cina, Giappone, Nuova Zelanda e Corea del Sud.
L’India non ha sottoscritto l’accordo in questione, a causa dei suoi timori relativamente all’aumento del suo deficit commerciale con la Cina, ma non si esclude affatto una sua adesione in un secondo momento.

Il nuovo accordo commerciale interesserà circa un terzo della popolazione e dell’economia mondiale, in quanto coinvolgerà 2,2, miliardi persone ed un volume di affari pari a circa 26 mila e 200 miliardi di dollari.
Inoltre, secondo le stime di alcuni economisti riportate dal Financial Times, il RCEP potrebbe potenzialmente aggiungere 186 miliardi di dollari all’economia globale, incrementando il PIL dei Paesi sottoscrittori dello 0,2%.

Nello specifico, il patto prevede l’eliminazione immediata di una serie di tariffe, mentre altre saranno abolite nel corso dei prossimi dieci anni. Non sono ancora noti i dettagli su quali prodotti e quali Paesi sottoscrittori beneficerebbero della riduzione immediata dei dazi.
La maggior parte degli esperti ha giudicato il RCEP come un trattato abbastanza superficiale, caratterizzato da una serie di canonici capitoli che interessano principalmente:
• il commercio di beni;
• i servizi;
• gli investimenti;
• il commercio elettronico;
• la proprietà intellettuale;
• gli appalti pubblici;
• i dazi;
• la gestione delle dogane;
• le misure di sicurezza sanitarie.
Gli analisti hanno subito evidenziato che il RCEP si connota per alcune lacune regolamentari rispetto al TPP. Infatti, ad esempio, vi è una minore incisività sulla eliminazione dei dazi (il 90% contro il 100% del TPP) ed, inoltre, sussiste una evidente assenza di aperture su un settore cruciale come l’agricoltura, mentre i servizi regolamentati non coprono tutti i settori delle economie dei Paesi sottoscrittori ed anche sull’e-commerce si denota la mancanza di decisioni veramente importanti.

Il RCEP entrerà ufficialmente in vigore, non appena tutti i Paesi firmatari lo avranno ratificato.
A quel punto, il RCEP sarà il più grande accordo commerciale multilaterale per l’area asiatica, facendo anche concorerenza a quello globale e progressivo per la partnership transpacifica (CPTPP), il quale non è altro che la versione con solo undici Paesi aderenti del TPP, a seguito dell’uscita degli Stati Uniti d’America. Si evidenzia che sette Paesi aderenti al CPTPP risultano essere anche sottoscrittori del RCEP.

Si tratta di un accordo commerciale che produrrà anche diverse conseguenze socio-politiche che esuleranno dagli aspetti squisitamente commerciali. Infatti, è la prima volta che le storiche potenze rivali dell’Asia orientale – cioè, la Cina, il Giappone e la Corea del Sud – decidono di sottoscrivere un accordo di libero scambio ed appare evidente che difficilmente lo avrebbero siglato muovendosi da sole.
È molto probabile che il RCEP potrebbe divenire, nel corso della ripresa post Covid-19, un valido strumento a favore della conquista da parte dei Paesi della regione dell’Asia-Pacifico della leadership economica globale, riducendo, in tal modo, l’egemonia che gli Stati Uniti d’America hanno in quest’area geografica.
A questo punto, sarà interessante esaminare come l’entrata in vigore del RCEP muterà le dinamiche politico-economiche tra i Paesi asiatici e gli Stati Uniti d’America, i quali, dopo aver perso agli occhi dei Paesi di quest’area il ruolo di potenza economica alternativa alla Cina a seguito dell’uscita avvenuta nel 2017 dal TPP, dovranno, con la nuova amministrazione Biden, fornire una risposta adeguata per recuperare parte della leadership perduta.

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Il sostegno alle attività produttive durante la crisi economica determinata dal Covid-19

di Germano De Sanctis

Premessa.

Come è noto, il sistema economico mondiale sta attraversando una delle sue fasi più difficili, a causa della pandemia di Covid-19, la cui capacità e gravità di diffusione ricordano drammaticamente l’influenza spagnola del 1918.

In breve tempo, questa emergenza sanitaria ha colpito duramente, a livello globale, il sistema economico e finanziario, generando una crisi di proporzioni tali da rendere ineludibile un intervento a sostegno delle attività produttive da parte dei singoli Stati.

Nell’attesa di un vaccino, gli Stati più industrializzati hanno già cercato di stimolare le loro economie interne:

• emanando i primi provvedimenti a sostegno delle attività produttive;

• adottando una serie di misure volte al rallentamento della diffusione del contagio, dedicando una particolare attenzione alle fasce più vulnerabili della popolazione;

• incentivando la sperimentazione di nuove terapie.

La necessità di un nuovo approccio metodologico.

Tuttavia, tali interventi si connotano tutti per la medesima criticità, in quanto necessita un approccio metodologico molto diverso rispetto a quello osservato finora, dovendo mutare radicalmente il ruolo che lo Stato ha svolto nel’economia globalizzata negli ultimi decenni.

Infatti, sin dagli anni Ottanta del secolo scorso, lo Stato si è progressivamente collocato in una posizione defilata nella gestione delle dinamiche di sviluppo economico, lasciando alle grandi realtà dell’imprenditoria privata il ruolo di individuare i processi economici capaci di creare ricchezza. In pratica, gli Stati occidentali sono intervenuti soltanto in presenza di problemi che richiedevano un intervento pubblico per la loro risoluzione.

Pertanto, quando è esplosa l’emergenza sanitaria in atto, si è riscontrato che non tutti i Governi hanno avuto la capacità di gestire la crisi economica in modo adeguato e tempestivo.

Tale difficoltà è stata anche accentuata dal fatto che l’ormai radicato ruolo predominante che la grande imprenditoria privata svolge nella vita pubblica ha comportato una generale perdita di fiducia da parte dei cittadini verso le reali capacità dello Stato. In particolare, tale sfiducia si è tradotta nella realizzazione di diversi partenariati pubblico-privato, che non stanno riuscendo, in questa fase, a gestire le tutele degli interessi pubblici sottesi, con l’efficienza e l’economicità tipica del privato (a differenza di quello che ci si attenderebbe).

Ne consegue che è necessario cominciare a ragionare su come sia possibile fare capitalismo secondo diverse modalità, capaci di farci superare questa crisi, con il minor numero possibile di danni economici e sociali.

Molto banalmente, bisogna ripensare il ruolo degli Stati nell’ambito di una economia che è e rimarrà capitalistica. Credo che questo ruolo debba esplicarsi mediante specifiche azioni che, anziché limitarsi a correggere gli effetti del fallimento del mercato globale così come lo abbiamo finora conosciuto, favoriscano le condizioni per la creazione di una nuova economia globale (e globalizzata), sostenibile, inclusiva e circolare.

Per ottenere risultati concreti, penso che siano necessarie subito le seguenti azioni:

• la comunità internazionale dovrebbe creare nuove istituzioni volte alla prevenzione di crisi come quella in atto, o che, comunque, abbiano i poteri per gestirle efficacemente una volta che esse sopravvengano;

• i Governi degli Stati più industrializzati dovrebbero dirigere e sostenere con maggiore forza le attività di ricerca e sviluppo:

  • • dedicando una particolare attenzione alla salute pubblica;

    • promuovendo virtuose sinergie in tema di ricerca, innovazione e trasferimento dei risultati ottenuti nell’ambito delle Scienze della Vita;

• i Governi degli Stati più industrializzati dovrebbero intervenire sui propri partenariati pubblico-privato, al fine di assicurare che i prori cittadini godano di un effettivo beneficio dalla scelta di perseguire e tutelare interessi pubblici e/o collettivi attraverso il ricorso agli strumenti privatistici;

• i singoli Governi degli Stati più industrializzati dovrebbero fare tesoro di quanto appreso nel fronteggiare la crisi finanziaria mondiale del 2008, non pensando a mere operazioni di salvataggio delle grandi imprese in crisi che si concretizzano in semplici elargizioni di denaro pubblico. Infatti, l’aiuto pubblico deve essere accompagnato dal riscontro della sussistenza delle condizioni che garantiscano che siffatti salvataggi producano effetti resilienti sul sistema produttivo. In altri termini, i settori destinatari di aiuti pubblici dovrebbero essere coinvolti in virtuosi percorsi di trasformazione, capaci di riconvertire le attività produttive oggetto di salvataggio in realtà imprenditoriali:

  • • concrete e protagoniste di una nuova economia globale, dove l’incidenza tecnologica degli output della loro produzione presenta un valore aggiunto così elevato da rendere ininfluente l’incidenza del costo elevato della manodopera tipico delle economie più evolute;

    • capaci di ridurre le emissioni di anidride carbonica, generando virtuosi esempi di economia circolare;

    • munite della forza economica ed organizzativa necessaria per investire sulla riqualificazione del capitale umano occupato, rendendolo capace di adattarsi all’utilizzo delle nuove tecnologie produttive.

Il sostegno alla liquidità delle imprese.

Mentre si ragiona sugli scenari erconomici futuri, una nuova economia globale non può nascere se, durante questa fase più acuta della crisi, non si preservano le aziende in sofferenza. Infatti, molte imprese hanno già subito una importante perdita di reddito, con conseguente ridimensionamento della forza lavoro assunta.

In altri termini, siamo di fronte ad una inevitabile e profonda recessione dell’intera economia mondiale ed è necessario sostenere rapidamente ed energicamente il sistema economico prima che questa recessione si tramuti in depressione. Appare ovvio che siffatta risposta energica necessiti di un significativo aumento del debito pubblico.

In altri termini, in questa fase, i bilanci pubblici devono:

• assorbire la perdita di reddito subito dal settore privato;

• cancellare il debito privato;

• sostenere il debito necessario per colmare il divario tra i livelli di richezza precedenti e quelli attuali.

Anche se quest’ultima affermazione può sembrare incauta, bisogna accettare l’idea che, in futuro, i livelli elevati di debito pubblico dei Paesi più industrializzati sarà una costante dell’economia globale nel medio e lungo periodo. Ne consegue che ogni singolo Stato, così come avviene normalmente in presenza di un emergenza nazionale, dovrà impiegare proprio bilancio per proteggere i cittadini, attuando misure che, in verità, non ha nemmeno l’obbligo di attuare.

Tuttavia, l’intervento pubblico non deve limitarsi solo a garantire un reddito minimo a favore di coloro che hanno perso il posto di lavoro, ma deve anche prevenire la perdita dei posti di lavoro. In caso contrario, al termine di questa crisi, riscontreremo livelli occupazionali sensibilmente inferiori, unitamente ad una permanentemente indebolita capacità di produzione.

Quindi, pur ribadendo l’importanza del ricorso alla cassa integrazione, agli incentivi occupazionali ed al rinvio delle tasse, la protezione della capacità produttiva necessita di un immediato e robusto sostegno di liquidità.

Nello specifico, tale sostegno di liquidità deve, inizialmente, coprire le spese operative sostenute durante la fase acuta della crisi dalle (piccole, medie e grandi) imprese e dai lavoratori autonomi ed, in un secondo momento, sostenere anche i costi di produzione necessari per la riapertura delle attività produttive.

Una simile operazione di sostegno alla liquidità comporta il necessario coinvolgimento dei sistemi finanziari dei singoli Stati, evitando ogni complicazione burocratica. Infatti, il sistema bancario (ma anche quello postale) può sostenere l’economia, creando denaro in poco tempo, garantendo gli scoperti ed accendendo linee di credito.

In particolare, il sistema bancario, supportato dalla garanzia pubblica, deve garantire prestiti a costo zero alle imprese disposte a salvaguardare i posti di lavoro dei propri dipendenti. In altri termini, le banche dovrebbero diventare uno strumento delle politiche pubbliche di sostegno alla liquidità. Infatti, gli Stati dovrebbero fornire la loro garanzia sugli ulteriori scoperti o sui prestiti. Per di più, il costo di siffatte garanzie non dovrebbe essere riparametrato sul rischio di credito dell’impresa che le riceve, ma dovrebbe essere a parametro zero, indipendentemente dal costo del finanziamento del Governo che le ha emesse.

Ciò detto, bisogna tenere, però, conto che le imprese non accederanno a forme di credito agevolato, solo perché la liquidità verrà erogata a costi bassi. Infatti, esiste una platea di imprese, che, seppur potendo accedere alla liquidità agevolata, non lo faranno, in quanto l’aumento di debito che andrebbero ad accumulare rischierebbe di compromettere la loro futura capacità di investimento.

Pertanto, se si vorranno proteggere i posti di lavoro e la capacità di investimento delle imprese, gli Stati dovranno compensare i mutuatari per le loro spese, con la conseguenza che i singoli Governi dovranno assorbire gran parte della perdita di reddito determinata dalla chiusura delle attività.

Tutto questo comporterà un aumento dei livelli di debito pubblico, ma si tratterà di un sacrificio necessario, in quanto, lo scenario alternativo prevede soltanto la distruzione permanente della capacità produttiva e della conseguente della base fiscale, con evidenti ricadute nefaste sul credito pubblico. Comunque, ad onor del vero, alla luce degli attuali e pronosticati livelli dei tassi di interesse, un siffatto aumento del debito pubblico non dovrebbe minimamente aumentare i suoi costi di servizio.

Viene da chiedersi se il sistema macroeconomico europeo sia in grado di supportare una simile iniziativa straordinaria. Orbene, l’Europa gode di una strutturazione finanziaria altamente differenziata e capace di convogliare i fondi necessari verso qualsiasi settore economico che risultasse esserne bisognoso.

Inoltre, non dobbiamo dimenticare che tutti gli Stati Membri dell’Unione Europea si connotano per la presenza di un forte settore pubblico, capace di porre in essere una coordinata e rapida risposta politica.

Si evidenzia che una risposta veloce in questo momento storico assume un valore strategico ed essenziale. L’esperienza maturata dopo la crisi del 1929 ci ha dimostrato che un’eventuale esitazione può comportare conseguenze negative irreversibili.

Chiaramente, una simile strategia richiede necessariamente un radicale cambiamento di mentalità, stante l’eccezionalità della situazione. Infatti, bisognerà tenere conto che, a differenza di altre crisi economiche del recente passato, si è in presenza di crisi non ciclica e di cui non ha colpa nessuno degli attori economici che sono in sofferenza.

Gli strumenti finora posti in essere dall’Unione Europea.

Nell’ambito del dibattito pubblico svoltosi in questi primi mesi di emergenza sanitaria, l’Unione Europea è sembrata assente, od incapace di assumere una strategia comune sulle politiche economiche.

Finora, la Commissione Europea ha solo stabilito alcuni principi per permettere ai singoli Stati Membri di sostenere le proprie imprese, anche se, a tutt’oggi, non vi è un unico piano europeo capace di fornire maggiori garanzie e si rischia di assistere ad una eterogenea ondata di aiuti di stato, capace solo di creare effetti distorsivi sul mercato comune.

Come abbiamo visto poc’anzi, uno dei pochi punti fermi del dibattito macroeconomico in corso consiste nel fatto che, di fronte ad un mercato “evaporato” in pochi giorni, risulti necessario un intervento statale a sostegno delle imprese, senza il quale quest’ultime sarebbero prive della liquidità necessaria per onorare le proprie obbligazioni, con la conseguenza che sarebbero costrette a chiudere od a ridimensionare le proprie attività e la propria forza lavoro.

Al fine di scongiurare che gli aiuti forniti da uno Stato Membro alle proprie imprese possano distorcere la concorrenza, il Trattato della UE ha dotato la Commissione Europea di poteri di controllo, in virtù dei quali essa ha adottato un “Quadro temporaneo per le misure di aiuto di stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19”. Tale documento persegue l’obiettivo di unificare i criteri degli aiuti di stato, finalizzati a garantire:

• la salvaguardia della liquidità delle imprese;

• l’accesso al finanziamento da parte delle imprese in difficoltà;

• a mantenere intatti i livelli occupazionali, nonostante la contrazione della produzione.

Nello specifico, il predetto“Quadro temporaneo” ha previsto una serie di principi, volti ad assicurare:

• l’efficacia degli aiuti attraverso l’individuazione soggettiva dei beneficiari. Infatti, non possano accedere alle misure le imprese che erano già in sofferenza alla data del 31 dicembre 2019 e che, di conseguenza, non possono imputare le loro difficoltà alla diffusione della pandemia da Covid-19 ed alle conseguenti misure di contenimento;

• la natura incentivante degli aiuti erogati;

• la limitazione degli aiuti medesimi, prevedendo che:

  • • le garanzie statali ai prestiti al di sopra di € 800.000 non possano superare l’ammontare del 90%;

    • il capitale del prestito non può superare il 25% del fatturato annuale o del doppio della massa salariale annuale;

    • i sussidi ai lavoratori non possono superare l’80% per cento del loro stipendio mensile lordo;

• il carattere temporaneo del predetto regime di aiuti.

Si tratta di una prima importante, ma non esaustiva apertura. Infatti, necessita un immediato coordinamento europeo delle politiche di sostegno, attraverso uno specifico programma comunitario.

Invece, anziché consumare risorse finanziare in eterogenei regimi di aiuti di stato, pagati con fondi nazionali e aventi beneficiari nazionali, sarebbe auspicabile la realizzazione di un programma europeo, finanziato a livello interamente comunitario e chiamato a svolgere un ruolo fondamentale per affrontare i cambiamenti strutturali.

Si è consapevoli che attualmente esistono difficoltà difficoltà politiche e legali per aumentare il bilancio dell’Unione Europea o per permettere alla Commissione Europea di finanziarsi direttamente sui mercati, ma l’eccezionalità della situazione impone l’adozione di iniziative non convenzionali.

Inoltre, un simile progetto potrebbe avere più chance di successo, rispetto al tentativo di finanziare programmi nazionali con i cosiddetti Eurobond.

Inoltre, un programma europeo gestito direttamente dalla Commissione Europea stroncherebbe all’origine le accuse di alcuni Stati Membri verso altri Stati Membri, tacciati di opportunismo e di gestione inefficiente.

Tale conclusione trova anche conforto sul fatto che il ricorso al MES od ai Coronabond non garantiscono il ristoro economico che molti attori istituzionali sono convinti di intravedere, in quanto, siamo sempre in presenza di forme di accensione di nuovi debiti per i singoli Stati Membri che ne facessero uso. In pratica, il MES ed i Coronabond coincidono nella sostanza.

Infatti, l’accesso al MES comporta per lo Stato Membro beneficiario l’accensione di nuovo debito, anche in se in forma minimamente condizionata ed a costi bassissimi, da restituire obbligatoriamente, poiché il MES si connota come un fondo assicurativo con quote garantite da tutti gli Stati Membri dell’Unione Europea.

Invece, i Coronabond non sarebbero altro che un debito garantito da tutti gli Stati Membri dell’Unione Europea, anche quindi, dall’Italia. In pratica, il meccanismo è il medesimo. In primo luogo, gli Stati Membri dell’Unione Europea costituirebbero una cassa comune per le risorse necessarie. In seguito, la Commissione Europea (o lo stesso MES) utilizzerebbe questa cassa comune per emettere debito a condizioni molto vantaggiose, giovandosi della credibilità della cassa medesima come garanzia, per, poi, prestare risorse ai singoli Stati Membri a condizioni più vantaggiose di quelle che ciascun Paese potrebbe singolarmente ottenere sul mercato.

La riapertura.

In ultimo, non bisogna sottovalutare l’importanza strategica di una corretta programmazione della riapertura delle attività produttive.

Le decisioni che dovranno essere prese in tal senso sono sicuramente complesse e colme di incertezze. Inoltre, dovranno essere adottate alcune precauzioni, che consentano alle imprese ed ai lavoratori di arrivare preparati a quest’appuntamento.

Innanzi tutto, bisogna chiarire che è errato pensare alla c.d. “fase 2” come un momento di cesura netta tra la fase dell’emergenza sanitaria e quella della riapertura. Infatti, il processo di riapertura delle attività produttive sarà lento e con una gradualità irregolare, durante il quale soltanto la tempestività nell’individuazione e nell’isolamento di eventuali nuovi casi consentirà di andare avanti.

In secondo luogo, le informazioni relative all’effettiva diffusione dell’epidemia sono ancora troppo poco circostanziate ed eterogenee da regione a regione. A fronte di tali incertezze, risulta oltremodo difficile assumere decisioni sulla riapertura delle attività.

Appare evidente che, senza un monitoraggio costante dei tamponi su segmenti della popolazione, sarà impossibile seguire la dinamica del contagio, che, lo ribadiamo, sarà ancora in atto per i prossimi mesi a venire.

Ovviamente tale monitoraggio deve garantire in primis le fette di popolazione più a rischio, come, ad esempio i lavoratori che non potranno lavorare in modalità agile.

In tale contesto operativo, sarà necessario conoscere quale sia stata l’evoluzione del contagio per individuare, tramite campionamenti mirati, coloro che sono stati contagiati e sono guariti senza o con pochi sintomi.

Si tratta di un’operazione difficile e costosa, ma necessaria fino a quando non sarà disponibile un vaccino, al fine di concedere un minimo di agibilità nella vita delle persone.

Infine, la riapertura necessiterà l’adozione di un piano dettagliato, settore per settore, se non, addirittura, impresa per impresa, che preveda specifici protocolli di sicurezza per i lavoratori.

Tale piano dettagliato è necessario per non subire una nuova ondata di ricoverati in terapia intensiva a seguito della riapertura delle attività produttive, in quanto se le grandi imprese del settore manifatturiero sembrano essere meglio attrezzate ed, in parte, già pronte a gestire tale situazione, nelle piccole imprese e nelle attività informali si annida il rischio di un nuovo contagio.

In tal senso, il recente accordo tra FCA ed i sindacati confederali rappresenta un primo rassicurante esempio di piano capace di disciplinare la ripresa delle attività in un’impresa di grandi dimensioni, in quanto in esso si prevede che l’informazione sostanziale rivolta ai lavoratori deve prevalere sull’aspetto della loro formazione formale.

Tuttavia, permane il forte dubbio di quante piccole e medie imprese siano in grado di replicarlo. Sarà, quindi, necessario attivare subito presso tutte le imprese una capillare formazione dei lavoratori per la sicurezza al Covid-19, poiché è chiaramente insufficiente limitarsi ad aggiornare il DVR (documento valutazione dei rischi).

Ovviamente, tutte queste azioni dovranno essere accompagnate da un costante monitoraggio, al fine di evitare abusi e omissioni, rispetto ai quali l’attività degli organi di vigilanza non sarà sufficiente, ma sarà necessario anche l’impegno di tutte le parti sociali presenti in azienda e sul territorio, per non farsi trovare nuovamente impreparati.

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Le prospettive dell’Industria 4.0 nel 2019

di Germano De Sanctis

Attualmente, in Italia, i progetti aventi ad oggetto la Smart Industry valgono circa 3,2 miliardi di euro. L’80% di tale valore è destinato alle imprese italiane, mentre il restante fatturato finisce all’estero.

Tale interessante dato emerge dalla ricerca condotta dall’Osservatorio della School of Management del Politecnico di Milano, il quale ha rilevato una crescita del 35% nel corso dell’anno 2018 rispetto all’anno 2017.

Secondo la ricerca in esame, siffatto importante aumento degli investimenti è una diretta conseguenza del Piano Nazionale Industria 4.0 del 2017.

Invece, per quanto concerne l’anno 2019, a seguito dell’esame dei risultati del primo trimestre, l’Osservatorio ha preventivato una crescita che, seppur meno pronunciata rispetto all’anno 2018, dovrebbe attestarsi intorno ad un comunque significativo +20/25%.

Nello specifico, i settori in cui i progetti prevalgono sono quelli conernenti l’Industrial IoT, cioè, quelli afferenti la produzione di componentistica finalizzata alla connessione dei macchinari alla rete, la quale, da sola, vale ben 1,9 miliardi.

A seguire, gli altri settori particolarmente prevalenti per valore sono l’Industrial analytics, con 530 milioni di euro ed il Cloud manufacturing con 270 milioni di euro.

La ricerca in esame ha, altresì, evidenziato alcune importanti criticità
In primo luogo, si è stigmatizzato il mancato coinvolgimento dei lavoratori nei processi di innovazione, sia in fase di progettazione, che sviluppo delle soluzioni.
In seguito, la ricerca ha anche riscontrato che gli utilizzatori finali delle tecnologie sono stati coinvolti in tutte le fasi del processo di cambiamento soltanto nel 10% dei casi. Per di più, nel 25% dei casi, essi non sono stati minimamente informati di una strategia aziendale “4.0”.
Infine, solo nel 7% dei casi, le funzioni HR hanno partecipato alla definizione della predetta strategia aziendale 4.0.

Per approfondire la conoscenza di questo argomento: https://blog.osservatori.net/report-industria40

Il futuro dell’apprendistato, tra opportunismo (economico) e un necessario cambio di paradigma (culturale) – www.bollettinoadapt.it

http://www.bollettinoadapt.it/il-futuro-dellapprendistato-tra-opportunismo-economico-e-un-necessario-cambio-di-paradigma-culturale/

Perché in Italia si fabbricano laureati «inutili» per le imprese (e quanto pesa la scelta di scuola e università)

https://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2019-02-25/perche-italia-si-fabbricano-laureati-inutili-le-imprese-e-quanto-pesa-scelta-scuola-e-universita-111949.shtml?uuid=AB8dNwXB

La Corte Costituzionale ha dichiarato illegittima la “Riforma Madia” nella parte in cui prevede il parere della Conferenza Stato-Regioni e non l’intesa

di Germano De Sanctis

Con la sentenza n. 251 depositata il 25 novembre 2016, la Corte Costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale di alcune norme della Legge delega, 7 agosto 2015 n. 124 (meglio nota come “Riforma Madia”) avente ad ad oggetto la riforma della Pubblica Amministrazione

Nello specifico, gli articoli della Legge n. 124/2015 oggetto del vaglio di legittimità costituzionale sono stati i seguenti:

• art. 1, comma 1, lett. b), c) e g);

• art. 1, comma 2;

• art. 11, comma 1, lett. a), b), n. 2, c), nn. 1 e 2), e), f), g), h), i), l), m), n), o), p) e q);

• art. 11, comma 2,;

• art. 16, comma 1;

• art. 16, comma 4;

• art. 17, comma 1, lett. a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t);

• art. 18, lett. a), b), c), e), i), l) e m), nn. da 1 a 7;

• art. 19, lett. b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u);

• art. 23, comma 1.

In estrema sintesi, il giudizio di illegittimità costituzionale interessa quella parte della Legge 124/2015 in cui è stato previsto che l’attuazione della stessa attraverso appositi decreti legislativi, possa avvenire a seguito di un semplice parere della Conferenza Stato-Regioni o Unificata. Invece, secondo la Consulta, la quale si è pronunciata a seguito di un ricorso della Regione Veneto, è necessaria una previa intesa.

Entrando nel dettaglio, le norme impugnate hanno ad oggetto la delega al Governo ad adottare una serie di decreti legislativi per il riordino di numerosi settori delle Pubbliche Amministrazioni, comprese quelle regionali e degli enti locali.

Tali decreti legislativi interessano:

• la cittadinanza digitale (art.1);

• la dirigenza pubblica (art, 11);

• il conferimento degli incarichi di direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore sanitario delle Aziende UU.SS.LL. (art. 11);

• il lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni (art. 17);

• le partecipazioni azionarie delle Pubbliche Amministrazioni (art. 18);

• i servizi pubblici locali di interesse economico generale (art. 19).

Come si vede, si stratta di diverse materie che vedono coinvolti, in una prospettiva unitaria, interessi e competenze, sia statali, che regionali (ed, in alcuni casi, anche degli enti locali).

Per tale ragione, la Corte costituzionale ha affermato che, in primo luogo, necessita verificare se, nei singoli settori in cui intervengono le norme impugnate, vi siano alcune materie rispetto alle quali risulti evidente la competenza prevalente dello Stato. Siffatta prevalenza escluderebbe la violazione delle competenze regionali.

Qualora non fosse possibile individuare una materia di competenza dello Stato cui ricondurre, in via prevalente, la normativa impugnata, poiché sussiste una concorrenza di competenze, statali e regionali, relative a materie legate in un intreccio inestricabile, il legislatore statale deve necessariamente rispettare il principio di leale collaborazione e prevedere adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni (e degli enti locali), a difesa delle loro competenze.

Tale impostazione ermeneutica era già stata evidenziata in precedenti occasioni da parte della Consulta. Infatti, la Corte Costituzionale ha più volte evidenziato che il legislatore statale deve vincolare l’attuazione della propria normativa al raggiungimento di un’intesa, basata sulla reiterazione delle trattative al fine del raggiungimento di un esito consensuale, nella sede della Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata, a seconda che siano in discussione solo interessi e competenze statali e regionali o anche degli enti locali.

Si tiene a precisare che la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale qualifica le Conferenze come le sedi più qualificate per realizzare la leale collaborazione e, in particolare, per consentire alle Regioni di svolgere un ruolo costruttivo nella determinazione del contenuto di atti legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale.

In coerenza con tale filone giurisprudenziale, la Corte Cost. n. 251/2016 ha affermato che l’intesa nella Conferenza è un necessario passaggio procedurale anche qualora la normativa statale debba essere attuata con decreti legislativi delegati adottati dal Governo nel rispetto dell’art. 76 Cost. Infatti, questi decreti legislativi delegati sono sottoposti a limiti temporali e qualitativi e condizionati a tutte le indicazioni contenute nella Costituzione e nella legge delega. Pertanto, essi non possono sottrarsi alla procedura concertativa appositamente prevista per garantire il pieno rispetto del riparto costituzionale delle competenze.

In virtù di siffatto ragionamento ermeneutico, la Corte Costituzionale ha respinto i gravami di legittimità costituzionale proposti dalla Regione Veneto nei confronti delle norme recanti la delega a modificare e integrare il D.Lgs., 7 marzo 2005, n. 82, meglio noto come Codice dell’Amministrazione Digitale (cfr., art. 1, Legge n. 124/2015). Infatti, queste norme costituiscono un’espressione, in maniera prevalente, della competenza statale in tema di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’Amministrazione statale, regionale e locale (cfr., art. 117, comma 2, lett. r), Cost.), poiché esse garantiscono una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, necessaria per rendere possibile la comunicabilità tra i sistemi informatici della Pubblica Amministrazione (cfr., in tal senso, Corte Cost. n. 17/2004), nell’ottica della piena realizzazione dell’Agenda Digitale Italiana, a sua volta, rispettosa delle indicazioni provenienti dall’Unione Europea.

Per di più, tali norme assolvono anche all’esigenza primaria di offrire ai cittadini garanzie uniformi su tutto il territorio nazionale nell’accesso ai dati personali, come pure ai servizi. Si tratta evidentemente di una esigenza riconducibile alla competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali (cfr., art. 117, comma 2, lett. m), Cost.).

Invece, per quanto concerne le norme contenenti la delega al Governo in materia riorganizzazione della dirigenza pubblica (cfr., art. 11, Legge n. 124/2015), la Corte costituzionale ha riscontrato un chiaro ed inestricabile concorso di competenze statali e regionali, tale impedire che le une fossero prevalenti sulle altre.

Quest’ultima considerazione è apparsa particolarmente pregnante in relazione all’istituzione del ruolo unico dei dirigenti regionali e alla definizione, da un lato, dei requisiti di accesso, delle procedure di reclutamento, delle modalità di conferimento degli incarichi, nonché della durata e della revoca degli stessi (aspetti inerenti all’organizzazione amministrativa regionale, di chiara competenza regionale), dall’altro, di regole unitarie inerenti al trattamento economico ed al regime di responsabilità dei dirigenti (aspetti inerenti al rapporto di lavoro privatizzato e, quindi, sicuramente riconducibili alla materia dell’ordinamento civile, di competenza statale).

Pertanto, la Corte Costituzionale ha dovuto dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 11 Legge n. 124/2015, nella parte in cui, incidendo su materie di competenza sia statale, che regionale, prevede che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è l’intesa, ma il semplice parere, che, come è noto, non garantisce un confronto autentico con le autonomie regionali.

Anche la sede individuata dalle norme impugnate risulta non essere idonea, in quanto le norme impugnate interessano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali. Infatti, l’unico luogo idoneo per l’intesa è la Conferenza Stato-Regioni e non la Conferenza unificata.

Anche le norme contenenti le deleghe al Governo per il riordino della disciplina vigente in tema di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, nonché di partecipazioni azionarie delle Pubbliche Amministrazioni e di servizi pubblici locali di interesse economico generale interessano una pluralità di materie e di interessi, ineludibilmente connessi e riconducibili, sia a competenze statali (ordinamento civile, tutela della concorrenza, principi di coordinamento della finanza pubblica), che regionali (organizzazione amministrativa regionale, servizi pubblici locali e trasporto pubblico locale).

Pertanto, la Corte Cost. n. 251/2016 ha dovuto dichiarare l’illegittimità costituzionale di tali norme nella parte in cui, incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, è stato previsto che i decreti legislativi attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell’intesa, ma quella del semplice parere, la quale, come detto, non è idonea a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali.

Anche in tal caso, la previa intesa deve essere raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni per l’adozione delle norme attuative della delega in tema di riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, in quanto sono in gioco interessi che coinvolgono lo Stato e le Regioni, mentre in sede di Conferenza Unificata sono coinvolti anche gli interessi degli enti locali.

Infine, si tiene a precisare che la Corte Costituzionale ha circoscritto il giudizio di legittimità solo alle disposizioni di delega specificamente impugnate dalla Regione Veneto, lasciando fuori le norme attuative. Si ricorda che le pronunce di illegittimità costituzionale colpiscono le disposizioni impugnate solo nella parte in cui prevedono che i decreti legislativi siano adottati previo parere e non previa intesa.

Ne consegue che eventuali impugnazioni delle norme attuative dovranno tenere necessariamente conto delle concrete lesioni delle competenze regionali, alla luce delle soluzioni correttive che il Governo, esercitando il suo potere discrezionale, riterrà opportuno adottare in ossequio al principio di leale collaborazione.

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La presunta sospensione della dematerializzazione dei documenti delle Pubbliche Amministrazioni

di Germano De Sanctis

È opinione diffusa che il legislatore abbia disposto una sospensione a favore delle Pubbliche Amministrazioni delle regole tecniche sulla formazione dei documenti informatici. In realtà, l’attenta lettura del dato normativo delinea un quadro fattuale molto diverso.

Lo scorso 13 settembre 2016 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 179 che ha apportato alcune modifiche al D.Lgs. n. 82/20005, meglio noto come Codice dell’Amministrazione Digitale (C.A.D.).

In particolare, tale novella legislativa prevede la sospensione dell’efficacia del D.P.C.M. 13 novembre 2014 per un tempo congruo all’emanazione di nuove regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici pienamente conformi alle disposizioni del Codice. In altri termini, si è in presenza di una parziale sospensione a breve termine di parte delle regole tecniche e solo a favore delle Pubbliche Amministrazioni che decidano di avvalersene. Fatta questa debita premessa, passiamo ad esaminare nel dettaglio il dato normativo.

In primo luogo, chiariamo la situazione. L’obbligo di dematerializzare i documenti delle Pubbliche Amministrazioni risale a ben undici ani fa, quando entrò in vigore il D.Lgs. n. 82/2005. Tuttavia, le Pubbliche Amministrazioni sono state messe nelle condizioni di rispettare tale obbligo solo a seguito dell’approvazione del D.P.C.M. 13 novembre 2014, contenente le Regole Tecniche del Codice dell’Amministrazione Digitale. Nello specifico, l’art. 17, comma 2, D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che le Pubbliche Amministrazioni devono formare gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 82/2005, con particolare riferimento alle regole tecniche di cui all’art. 71 D.Lgs. n. 82/2005. In altri termini, tali riferimenti normativi contengono le caratteristiche fondamentali per considerare legale un documento informatico redatto da una Pubblica Amministrazione, o da consegnare ad una Pubblica Amministrazione.

In attuazione dell’art. 17, comma 2, D.P.C.M. 13 novembre 2014, a far data dal 12 agosto 2016, le Pubbliche Amministrazioni devono procedere alla dematerializzazione dei loro documenti amministrativi. Come vedremo, non esiste alcuna certezza circa la tempistica della presunta sospensione di tale obbligo, né, tanto meno, che esso sia stato oggetto di rinvio.

Infatti, l’art. 61, comma 1, D.Lgs. n. 179/2016 dispone che, con decreto del Ministro della Semplificazione e la Pubblica Amministrazione da adottare entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto (avvenuta 14 settembre 2016), sono aggiornate e coordinate le regole tecniche previste dall’art. 71 D.Lgs. n. 82/2015. Le regole tecniche vigenti nelle materie del D.Lgs. n. 82/2005 restano efficaci fino all’adozione del decreto in questione.

Inoltre, sempre fino all’adozione del suddetto decreto ministeriale, l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, di cui all’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014, è sospeso, salva la facoltà per le Pubbliche Amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente.

Ne consegue che tutte le regole tecniche attualmente in vigore devono essere aggiornate entro quattro mesi decorrenti dal 14 settembre 2016. Tuttavia, si deve precisare che tale termine sembrerebbe avere natura meramente ordinatoria, sia perché non sono previste conseguenze per il suo mancato rispetto, sia anche perché appare molto difficile regolamentare una normativa così complessa in un lasso di tempo veramente ridotto.

Pertanto, nell’attesa che venga emanato il decreto in questione contenente tutte le regole tecniche previste dall’art. 71 D.Lgs. n. 82/2005, restano efficaci e vincolanti per le Pubbliche Amministrazioni le regole preesistenti, nel rispetto delle quali si devono formare, gestire e conservare i documenti amministrativi in modalità esclusivamente digitale.

Per quanto concerne i contenuti della citata modalità digitale, l’art. 23-ter D.Lgs. n. 82/2005 ha chiarito che gli atti formati dalle Pubbliche Amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge. Inoltre, l’art. 41 D.Lgs. n. 82/2005 ha previsto che le Pubbliche Amministrazioni debbano:

• formare, senza alcuna eccezione, gli originali dei propri documenti e registri con mezzi informatici secondo le disposizioni del D.Lgs. n. 82/2005 e delle regole tecniche in vigore;

• gestire i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Anche la lettura degli artt. 3, 3-bis e 5-bis, D.Lgs. n. 82/2005 conferma l’immediata vigenza dell’obbligo di dematerializzare i propri documenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Infatti, tali norme prevedono che, sia i cittadini, che le imprese devono hanno il diritto di comunicare in modalità digitale con le Pubbliche Amministrazioni e che, di conseguenza, le Pubbliche Amministrazioni hanno il preciso obbligo di accettare la presentazione di istanze e dichiarazioni in modalità digitale, nonché di formare i propri documenti come originali esclusivamente informatici.

Orbene, tornando all’esame dell’art. 61, D.Lgs. n. 179/2016, esso specifica che fino all’adozione del citato emanando decreto ministeriale contenente le regole tecniche, l’obbligo in capo alle Pubbliche Amministrazioni di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, ex art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014, è sospeso, fatta salva la facoltà in capo alle Pubbliche Amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente.

Ricordiamo che l’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che la sua entrata in vigore decorsi trenta giorni decorrenti dalla data della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Le Pubbliche Amministrazioni devono adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro diciotto mesi dalla sua entrata in vigore, cioè entro il 12 agosto 2016 e che, fino al completamento di siffatto processo, si possono applicare le previgenti regole tecniche (anche se, in precedenza, non sono mai state rilasciate altre regole tecniche formazione dei documenti informatici). Fatta questa premessa, l’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che, decorso tale termine, si applicano le attuali regole tecniche.

Giunti a questo punto, viene da chiedersi come si sia generata la convinzione diffusa che sia entrata in vigore una sospensione. Infatti, esaminando il dato letterale dell’art. 61, comma 1, D.Lgs. n. 179/2016 emergerebbe la sospensione soltanto dei sistemi di gestione documentale delle Pubbliche Amministrazioni e non anche della fase della formazione dei documenti.

Tale conclusione appare logica se si tiene conto che, ragionando “a contrario”, non troverebbero più applicazione tutti gli altri principi contenuti nel D.Lgs. n. 82/2005 e nel D.P.C.M. 13 novembre 2014, concernenti la fase attuativa della dematerializzazione dei documenti amministrativi (cioè, l’avvio delle istanze on line, la gestione documentale, l’archiviazione, la conservazione etc.), con la conseguenza che risulterebbero inattuabili tutte le regole sulla formazione dei documenti informatici, i quali costituiscono il presupposto dell’attività amministrativa informatica.

Si potrebbe ritenere che la sospensione riguardi soltanto gli obblighi di fascicolazione informatica da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Tuttavia, anche questa interpretazione non è esente da critiche, poiché la sospensione delle regole tecniche di cui al D.P.C.M. 13 novembre 2013 contrasterebbe con l’art. 43, comma 1-bis, D.Lgs. n. 82/2005, secondo il quale se il documento informatico è conservato per legge dalle Pubbliche Amministrazioni ex art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001 (cfr., art. 2, comma 2, D.Lgs. n. 82/2005) cessa l’obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese che possono, in ogni momento, richiedere l’accesso al documento stesso. Infatti, sembrerebbe assurdo prevedere una norma che impone alle Pubbliche Amministrazioni di conservare i documenti informatici, garantendo il diritto di accesso ai cittadini e alle imprese ed, al contempo, sospendere gli obblighi di fascicolazione informatica di tali documenti. Infatti, se la Pubblica Amministrazione non crea e conserva il fascicolo informatico relativo ad un procedimento, il cittadino è impossibilitato ad effettuare un accesso digitale ai documenti che gli interessano.

In estrema sintesi, non è intervenuta alcuna una reale sospensione delle regole tecniche, anche se si è diffusa questa opinione.

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Le novità contenute nel Decreto correttivo del Jobs Act in materia di lavoro accessorio

di Germano De Sanctis

Premessa. Lo scorso 8 ottobre è entrato in vigore il D.Lgs. 24 settembre 2016, n. 185, il quale ha corretto o integrato i vari decreti legislativi attuativi del Jobs Act. In particolare, l’art. 1, comma 1, lett. b), D.Lgs. n. 185/2016 ha novellato l’art. 49, comma 3, D.Lgs. 81/2015 in materia si lavoro accessorio. Esaminiamo insieme le novità introdotte.

Il dato normativo. I committenti imprenditori non agricoli o professionisti che ricorrono a prestazioni di lavoro accessorio sono obbligati, almeno 60 minuti prima dell’inizio della prestazione, a comunicare alla sede territorialmente competente dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, mediante sms o posta elettronica, i seguenti dati:

• i dati anagrafici o il codice fiscale del lavoratore;

• il luogo dove avverrà la prestazione;

• il giorno e l’ora di inizio e di fine della prestazione.

Invece, i committenti imprenditori agricoli devono a comunicare, nello stesso termine e con le stesse modalità poc’anzi descritte, i seguenti dati:

• i dati anagrafici o il codice fiscale del lavoratore;

• il luogo dove avverrà la prestazione;

• la durata della prestazione con riferimento ad entro un arco temporale non superiore a 3 giorni.

Pertanto, i committenti imprenditori agricoli non devono comunicare l’inizio e la fine della prestazione.

Non è previsto l’obbligo di comunicazione in questione in presenza di:

• enti pubblici;

• attività non commerciali;

• imprese familiari;

• lavoro domestico.

In caso di violazione di tale  obbligo di comunicazione, è comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da € 400 ad € 2.400, in relazione a ciascun lavoratore per cui è stata omessa la comunicazione medesima. Relativamente a tale sanzione, non si applica la procedura di diffida prevista dall’art. 13 D.Lgs. n. 124/2004.

La novella legislativa in esame prevede che, con decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali possono essere individuate nuove modalità applicative e di comunicazione in funzione dello sviluppo delle tecnologie.

Primi problemi pratici legati alla comunicazione. Il legislatore ha voluto limitare eventuali abusi nell’utilizzo delle prestazioni di lavoro accessorio. A tal fine, ha previsto in capo a chi utilizza tali prestazioni, l’obbligo di comunicare via sms o posta elettronica l’intenzione di usare i voucher per lavoro accessorio prima che inizi la prestazione stessa.

In realtà, non si tratta di una novità assoluta, in quanto tale obbligo era già previsto, ma la novella lo ha reso più stringente. Infatti, in precedenza, la comunicazione in questione prevedeva un più ampio periodo di 30 giorni. Adesso, invece, la comunicazione deve essere effettuata ogni volta che viene utilizzato il voucher. Ne consegue che è necessaria ripetere la comunicazione più volte nell’arco della stessa giornata, qualora vengano effettuate ore di lavoro frazionate.

Abbiamo visto che la comunicazione telematica alla sede territoriale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro ha un contenuto vincolato individuato in modo dettagliato. Invece, la norma non indica specificatamente il numero di telefono o la casella di posta elettronica da utilizzare rispettivamente per l’invio dell’sms o della email. Inoltre, l’operatività della nuova previsione normativa non è condizionata dall’emanazione di alcun apposito decreto ministeriale. Quindi, è già vigente e vincolante. 

A tal proposito, ci viene in aiuto la relazione di accompagnamento del D.Lgs. n. 185/2016, la quale ha precisato che la comunicazione preventiva deve essere effettuata utilizzando le modalità previste per il lavoro intermittente, relativamente al quale l’sms è inviato al numero 3399942256 e l’email è inviata all’indirizzo intermittenti@pec.lavoro.gov.it. Tuttavia, per il momento, non esiste alcun atto amministrativo che conferma questa conclusione, in quanto il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali non ha ancora fornito indicazioni in materia. Ad ogni modo, stante il silenzio della prassi amministrativa, la scelta di inviare l’sms o la email agli indirizzi esistenti per il lavoro intermittente pare essere una soluzione prudente, in quanto permette al committente di provare, in sede di accertamento ispettivo una “data certa” della comunicazione.

In alternativa, si potrebbe ottenere lo stesso risultato, continuando a utilizzare la modalità prevista finora per la comunicazione telematica prevista per i voucher, con l’accesso a un’apposita sezione esistente sul sito internet dell’INPS.

Ognuna di queste due modalità di comunicazione dovrebbe tutelare il committente dal rischio di incorrere nella comminazione della sanzione introdotta dal D.Lgs. n. 185/2016, nelle more del rilascio di indicazioni ufficiali da parte del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

La sanzione amministrativa pecuniaria. Come abbiamo visto, il D.Lgs. n. 185/2016 ha introdotto una sanzione amministrativa pecuniaria non diffidabile di importo variabile da un minimo edittale di € 400 ad un massimo edittale di € 2.400, in relazione a ciascun lavoratore per cui è stata omessa la comunicazione.

Questa sanzione si può cumulare alla maxisanzione sul lavoro nero, la quale, lo si ricorda, era applicabile già prima della novella legislativa in esame in presenza di un utilizzo illecito dei voucher.

Inoltre, si ricorda che il numero di prestatori di lavoro accessorio non oggetto di comunicazione preventiva all’Ispettorato Territoriale del Lavoro concorre al calcolo della percentuale complessiva del 20% di lavoratori sconosciuti alla Pubblica Amministrazione al momento dell’accesso ispettivo, il cui raggiungimento comporta la comminazione della sospensione dell’attività imprenditoriale ex art. 14 D.Lgs.  n. 81/2008.

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